La III Sesión Plenaria del Comité Central del PCCh: contenidos, claves y expectativas

19/11/2013 La III Sesión Plenaria del Comité Central del PCCh discurrió entre el 9 y el 12 de noviembre de 2013 en Pekín. En abril, el Buró Político habría decidido que la profundización de la reforma sería el tema central de la III Sesión Plenaria, con el propósito de concretar una hoja de ruta que permitiera alcanzar los objetivos señalados en el XVIII Congreso del PCCh (noviembre de 2012) para 2020, cuando China debiera mostrar claros avances en la conformación de una sociedad acomodada.

Las reuniones plenarias del CC se celebran como mínimo una vez por año. Cuenta con 205 miembros permanentes y 107 suplentes. Es el máximo órgano llamado a tomar las decisiones entre congresos. Históricamente, a la III sesión siempre se le ha concedido cierta relevancia ya que debe concretar el programa y las aspiraciones de los nuevos equipos dirigentes, habitualmente renovados cada diez años al máximo nivel, aunque con retoques al transcurrir medio lustro (los mandatos en China son de cinco años) siguiendo la secuencia de los congresos del Partido. Por el alcance de sus decisiones, se ha debatido acerca de si esta III sesión de 2013 se puede o no equiparar a la de 1978, cuando el PCCh decidió centrar su trabajo en la economía y no en la ideología. Habrá que esperar acontecimientos para formular un juicio objetivo, pero parece que más se trata de profundizar aquella senda. Si acaso podría compararse con el III pleno de 1993 que teorizó la economía socialista de mercado, dando pie a una gran reforma en el sector público de la mano de Zhu Rongji

No obstante, rara vez un evento de esta naturaleza ha dado pie a tantos comentarios. En ello influyó la movilización mediática previa que a través de diversas filtraciones fue dando cuenta de los hipotéticos contenidos del debate y avanzando las posibles propuestas formuladas tanto desde el medio académico como gubernamental y partidario. Y también las visitas a provincias de los máximos líderes, yuxtaponiendo la campaña de la “línea de masas” y la puesta a punto del PCCh para encarar la nueva etapa. Las propuestas de reforma, incluidas en el conocido como “Plan 383”, fueron calificadas de “radicales”, “sin precedentes” por altos dirigentes del PCCh, significando algunos que se orientaban a reducir el poder del gobierno y a aumentar el peso del mercado.

En la reunión participaron más de 400 funcionarios de alto nivel, incluyendo funcionarios de los gobiernos locales, de empresas e instituciones financieras estatales, de organizaciones sociales y de academias y think tanks. Pero se desarrolló a puerta cerrada, como es habitual.

La preparación del borrador se inició hace dos años y discurrió en dos fases. La primera culminó en el XVIII Congreso del PCCh, fijando metas, principios y tareas generales. La segunda transcurrió desde entonces a hoy, formulando una guía más precisa para su aplicación por los nuevos dirigentes. Dicho procedimiento evidencia el rastro del proceso de maduración de las decisiones y muestra como ya durante el mandato de Hu Jintao el debate sobre los principales asuntos estaba sobre la mesa. Esto ha permitido que en muy poco tiempo, tras ocho meses al frente del gobierno y del Estado, se haya podido precisar una reforma tan ambiciosa.

Gran parte del documento que ha servido de base para la toma de decisiones proviene del Centro de Investigación del Desarrollo del Consejo de Estado, que señaló las ocho áreas clave para la reforma en un informe previo. Esas ocho áreas son las industrias monopolistas, la tierra, las finanzas, los sistemas tributario y fiscal, la apertura, la administración gubernamental, los activos estatales y la aceleración de la innovación y el desarrollo ecológico. Dicho documento, filtrado previamente en sus líneas generales, recomendaba ampliar el mercado, promover la competencia, diversificar la inversión en varios sectores o facilitar el acceso a otros, incluyendo algunos tan sensibles como la exploración de petróleo y gas no convencional, la reducción de las restricciones a la importación de petróleo crudo y refinado o gas natural; también la industria eléctrica y los sistemas de precios, la reorganización de las telecomunicaciones, la reforma del suelo y del sistema financiero, entre otros.

Las reformas aprobadas abarcan numerosos campos, especialmente en el orden económico, si bien con implicaciones que trascienden este ámbito para afectar a las relaciones del poder con la sociedad o con la justicia, o con la propia Constitución y la ley. Todo ello bajo el bien entendido de que el PCCh no renuncia a su papel dirigente, lo cual equivale a decir que la liberalización no puede desmentir la intención evidente del PCCh de continuar con su proyecto de encuadrar el sistema económico y financiero y que todo el proceso se desarrollará de forma progresiva y experimentando todas y cada una de las medidas a aplicar.

La sesión llegó tras la aprobación a finales de septiembre de la zona piloto de Shanghai, donde se experimentará, sobre todo, el sistema financiero con vistas a facilitar su engarce con las finanzas internacionales y la internacionalización del yuan, condiciones que deben proveer a China de nuevas condiciones para desempeñar un papel más prominente en las instancias globales. Recientemente se identificaron las 18 actividades sensibles a las que los inversores extranjeros no podrán acceder, clarificándose igualmente que será una zona especial económica, pero no política, desmintiendo relajaciones de los controles en otros ámbitos.

La “Decisión sobre Varios Temas Importantes relacionados con la Profundización Integral de la Reforma”

En el ámbito económico, el PCCh viene a reconocer que tanto el sector público como el privado son componentes importantes de la economía nacional, algo ya común en su discurso, pero avanza un poco más señalando que la inversión privada se permitirá en sectores como la banca, energía, infraestructura, o telecomunicaciones. Esto afectará de modo significativo a las empresas de propiedad estatal, que responden aproximadamente del 25% del PIB de China.

El objetivo es desintegrar los monopolios y favorecer el desarrollo de la competencia creando un marco de condiciones igualitario de forma que el gobierno se inhibirá de ofrecer ventajas fiscales o financieras a las empresas estatales. Estas, además, deberán entregar al gobierno el treinta por ciento de sus ganancias frente a la proporción actual que oscila entre cero y quince, dándose un plazo para este ajuste de siete años, hasta 2020. También se profundizará la separación de funciones gubernamentales de la gestión empresarial, desministerializando y fragmentando los monopolios tal y como se hizo ya en el ferrocarril.

No obstante, cabe advertir que el papel central del Estado y el Partido en la conducción general de la economía difícilmente variarán. No es ese el objetivo de los cambios aprobados. El papel dominante de la propiedad pública será mantenido y la propiedad estatal desempeñará el papel líder, se enfatiza en la Decisión. Se trata de promover la combinación del capital estatal, de propiedad colectiva y el no público para mantener e incrementar el valor de los activos estatales y lograr el desarrollo común de los varios tipos de propiedad. En tal perspectiva, también se crearán compañías de inversión con activos estatales que servirán a las metas estratégicas e invertirán en industrias clave relacionadas con la seguridad nacional y con el sustento básico de la economía nacional, incluyendo la protección del medio ambiente, las industrias prospectivas y las estratégicas.

La resolución destaca que se fomentará la economía de propiedad mixta, de forma que el capital no estatal podrá adquirir participaciones en proyectos que cuenten con inversión de capital de propiedad estatal. Se abrirá el sector bancario, de forma que el capital privado calificado pueda establecer bancos pequeños y medianos. Habrá cambios en el sistema fiscal y tributario, mejorando la legislación y aumentando la transparencia del presupuesto.

Las alusiones referidas a la problemática rural son varias y de diverso signo. En primer lugar, se resalta la importancia de coordinar el desarrollo urbano y rural, de forma que se habiliten condiciones para que los campesinos puedan compartir los frutos de la modernización, hoy al mayor alcance de los residentes urbanos. Las disparidades son considerables.

Para corregir esta situación, se proponen medidas como políticas estrictas de protección de las tierras de cultivo, otorgamiento de derechos a los campesinos como poseer, usar, beneficiarse y transferir su parcela, así como el derecho de usar su titulo como aval o garantía a efectos de acceder a préstamos y beneficiarse de alguna forma del valor incremental de la tierra. Más derechos reales, en suma, que contribuyan a que los residentes en el campo compartan en mayor medida, equitativamente, se dice, los beneficios del desarrollo, reconociendo que la brecha que separa los niveles de bienestar de ambos segmentos no se ha revertido. Entre las medidas de dinamización se cita la promoción de ranchos familiares, cooperativas campesinas, la orientación de los fondos industriales y comerciales hacia la agricultura, la promoción del agronegocio, los negocios de plantaciones, etc., dando un nuevo impulso a la modernización agrícola. También se apuesta por equiparar los recursos educativos y los servicios sociales básicos.

La cuestión ambiental se cita de nuevo como una línea roja, si bien no se avanzan medidas significativas que superen los avances señalados en el XVIII Congreso, salvo en el plano local. Así, se dispone no presionar a los gobiernos de las zonas ecológicamente frágiles para que persigan a toda costa el crecimiento. En estas zonas no se utilizará este parámetro para evaluar el desempeño económico de las autoridades.

En otro orden menor pero igualmente a tener en cuenta debe señalarse el mayor énfasis en la protección de los derechos de propiedad intelectual, especialmente mediante la propuesta de creación de un tribunal ad hoc.
La cooperación regional y fronteriza será objeto de especial estímulo. Se alentará a las empresas a invertir en el extranjero buscando formas innovadoras de internacionalización. La apertura al exterior incluye la eliminación de restricciones a la inversión y el fomento de nuevas ventajas competitivas que promuevan la presencia internacional de sus marcas y empresas.

En el ámbito social, abundan las alusiones a la seguridad en materia de alimentos y medicamentos, la seguridad laboral y social, la protección ambiental, aspectos que inciden en la calidad de vida y que, en los últimos años, en mayor o menor medida, han provocado la preocupación de la opinión pública, muy especialmente los fraudes en materia de alimentación y medicamentos con grave riesgo para la salud.

El tema de los ingresos se aborda sugiriendo un perfeccionamiento del sistema de distribución secundaria a través de los impuestos, abogando por el incremento de la proporción de la remuneración laboral en la distribución primaria. El objetivo central consiste en reducir la brecha de ingresos entre las zonas urbanas y rurales, las diferentes regiones y los diversos sectores. Se trata de dar vida a la aceituna china, con un segmento de ingresos medios que ocupe una mayor proporción. Según contempla el vigente plan quinquenal, los salarios deben crecer una media anual del 13%, porcentaje que previsiblemente se mantendrá a lo largo de la presente década.

También se aborda la creación de un mecanismo que facilite elevar gradualmente la edad de jubilación (60 años para los hombres y 55 para las mujeres, actualmente), disponiendo un sistema de seguridad social que tenga en cuenta las crecientes demandas de atención a una población envejecida que exige una red de servicios singular, al igual que fenómenos como los niños o los abuelos abandonados a su suerte en el campo, entre otros.

En cuanto al “hukou” se acelerará su reforma como parte del avance en la urbanización, fijando requisitos “razonables” para que puedan acceder al registro urbano, para lo cual se tendrán que vencer las resistencias de los urbanitas que temen sus efectos en la calidad de los servicios y los precios. Cabe señalar que solo el 27% de la población china tiene hukou en la ciudad. Unos 300 millones de inmigrantes viven en las ciudades con hukou rural. La tasa de urbanización alcanzó el 52% en 2012.

Sobre la política del hijo único, que centró gran parte del simbolismo de esta reunión en los medios internacionales, la Decisión establece que los matrimonios en el que uno de los cónyuges sea hijo único, podrán tener dos hijos. Esta relajación mantendrá el índice de natalidad de China en un nivel estable, con el tamaño de la población china por debajo de los 1.500 millones de personas. El índice actual de fertilidad oscila entre 1,5 y 1,6 y el objetivo es elevarlo hasta el 1,8. En China, las familias de un solo hijo son el 37,5%. Previamente a este anuncio, podían tener más de un hijo las nacionalidades minoritarias, en el campo cuando el primer hijo es niña, y también aquellos cónyuges cuando los dos son hijos únicos.

La política de hijo único evitó el nacimiento de unos 400 millones de personas, se recuerda oficialmente, pero también redujo la fuerza laboral en la última década en unos 30 millones. Por otra parte, en 2050, el número de ancianos se doblará con respecto a la tasa actual, del 14,3%. Los desequilibrios de género son bien conocidos. Millones de hombres serán incapaces de encontrar esposa en 2030. En 2012 nacieron alrededor de 118 niños por cada 100 niñas. No obstante, muchos expertos chinos consideran que el impacto de este relajamiento será mínimo ya que solo es de aplicación a unos 15-20 millones de personas, de los cuales solo la mitad tendría la voluntad de tener más de un hijo, afectando especialmente al mundo urbano.

La resolución incluye la promesa de proporcionar mayores recursos educativos y ayuda financiera a los estudiantes con bajos ingresos, proponiéndose garantizar una mayor igualdad en el acceso a la educación. Elimina la distinción entre instituciones educativas clave y las que no lo son, anuncia cambios en el sistema de examen de acceso a las universidades, el “gaokao”, y se propone dar más autonomía a las autoridades escolares para dirigir los centros. La evaluación de la educación se encomendará a organizaciones sociales y no a las autoridades educativas.

En el orden cultural y medios de comunicación, cabe señalar que a Internet se le otorga una especial importancia, expresando la firme voluntad de reforzar “la guía de la opinión pública y el combate a los crímenes” en la Red. En su primer año al frente de la secretaría general del PCCh, Xi Jinping ha endurecido las medidas y el control en este ámbito, que no cederá. Internet y las redes sociales son temas de vital importancia para el liderazgo chino, preocupado por los retos que plantean las nuevas tecnologías en este orden y su impacto en la opinión pública. Por otra parte, en la Decisión se alude a los medios de comunicación y su papel supervisor, atribuyéndole cierta dimensión en la lucha contra la corrupción.

En cuanto a las reformas en el orden de la cultura, señala una transición que apunta a la creación de agencias reguladoras para la supervisión de los bienes culturales de propiedad estatal. También en materia de gestión, avanza los trazos de un nuevo modelo que desgubernamentalizará las unidades gestoras, lo cual, claro está, no debe entenderse como una renuncia al principio de “corrección de la orientación de la opinión pública”, que sigue desempeñando un papel cardinal en las prácticas informativas y culturales

En materia de derechos humanos, el anuncio de la abolición del sistema de reeducación mediante el trabajo o “laojiao” constituye sin duda una buena noticia. La decisión podría afectar a más de 600.000 personas, todos ellos presos preventivos no sometidos a juicio. El sistema se introdujo en los años cincuenta del siglo pasado y se aplica a aquellos presuntos delincuentes con causas consideradas no suficientemente graves para llevarlas a juicio, posibilitando la detención en este régimen durante un máximo de cuatro años sin un juicio abierto. También en esta materia debe destacarse el propósito de reducir “paso a paso” la lista de crímenes castigados con la pena de muerte. A ello debemos añadir la prohibición de obtener confesiones mediante la tortura y el abuso físico. Y también palabras de consuelo para los letrados, cuyo ejercicio de la profesión será objeto de mayor protección.

El sistema de peticiones también será objeto de modificaciones. Ideado a modo de un recurso de reposición para aliviar las quejas y reclamaciones sociales, era fuente de numerosas tensiones al trasladarse al poder central las insatisfacciones con las autoridades locales. Las alusiones recientes de Xi Jinping a la recuperación de la llamada “experiencia Fengqiao” podrían estar relacionadas con esta reforma, procurando medidas que faciliten la resolución de las peticiones en el ámbito local o regional. Se diría, por tanto, que hay una humanización de la política china que podría contribuir a limar asperezas en aspectos que tradicionalmente son objeto de la crítica occidental.

En el orden político, el PCCh asegura que se “garantizará la autoridad y la aplicación tanto de la Constitución como de las leyes”, prometiendo elevar la implementación de la Constitución a una “nueva cota” mediante una mejor supervisión que garantice que todos sean iguales ante la ley. Ningún individuo u organización, destaca, estará por encima de la Constitución o las leyes, y las violaciones serán castigadas.

Se transmite, por tanto, un empeño en hacer observar la ley a todos los niveles, proponiendo una reorganización de los cuerpos ejecutores, la centralización del poder en este aspecto, la eliminación de superposiciones y, en suma, la reforma del sistema administrativo responsable de la aplicación de la ley.

Complemento de ello es la justicia. La reforma de la administración judicial incluye, por ejemplo, crear una administración “relativamente separada” de la división administrativa. Su propósito central abarca evitar los errores judiciales y mejorar la protección de los derechos humanos, fomentando la independencia del poder judicial y la fiscalía, aumentar la transparencia y establecer un código claro de derechos y obligaciones.

La lucha contra la corrupción seguirá siendo un pilar clave, promoviendo un gobierno limpio, justo y ético, dando a entender la persistencia de la actual campaña en curso. En lo que va de año, se ha sancionado a 3.721 funcionarios de un total de 16.669 investigados por supuesta vulneración de las “reglas de ocho puntos” aprobadas por el PCCh en diciembre pasado. La campaña contra “moscas” y “tigres” continuará y es posible que asistamos en los próximos meses a episodios de cierta relevancia que den a entender la determinación existente en tal sentido, circunstancia que habitualmente es bien recibida en China donde la preocupación por la extensión del fenómeno es moneda corriente.

La democracia tiene también su especial mención al pronunciarse por el fomento de una democracia consultiva. En este aspecto hemos podido constatar como la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino organizó seminarios previos a la reunión en los que se abordó la problemática del desarrollo económico y se mantuvieron contactos a diversos niveles, pero con límites claramente definidos.

Los gobiernos locales también han sido objeto inevitable de especial atención. Se postula, por ejemplo, una reestructuración de la división de ingresos entre los gobiernos central y los locales, perfeccionando el sistema presupuestario y tributario. La defensa nacional, los asuntos exteriores, la seguridad nacional y aspectos relacionados con las reglas y la gestión del mercado forman parte del elenco de poderes del gobierno central. Además, se precisará en áreas compartidas una mayor definición de las competencias y el gobierno central transferirá poderes y responsabilidades de gasto a los gobiernos locales. En clara alusión a este escalón de la Administración, se propone la creación de un sistema estándar para controlar los riesgos de deuda.

Una de las grandes ausencias es la falta de alusiones a la política en materia de nacionalidades minoritarias, especialmente teniendo en cuenta hechos recientes como el atentado de Tiananmen el pasado 28 de octubre, seguido de otro en Taiyuan el 6 de noviembre y un asalto a una comisaría el pasado 16 de noviembre en Bachu, Xinjiang, atentados todos ellos con muertos y atribuidos a los independentistas uigures. Los cambios no alcanzarán a la política aplicada en esta materia y basada en el binomio desarrollo y represión.

En materia de seguridad, la creación de un comité de seguridad estatal que abordará, entre otras, funciones como la normativización de todo lo relacionado con la seguridad estatal, la resolución de las principales cuestiones relacionadas con la seguridad nacional, fijando principios y políticas y definiendo estrategias, constituye una de las principales novedades. Se trata de una medida difícilmente evitable tras el reciente anuncio de Japón de crear una institución equivalente, pero tendrá probablemente implicaciones de alcance.

Se propone, por ejemplo, abordar la optimización del tamaño y la estructura del Ejército Popular de Liberación (EPL), mejorando la proporción entre las distintas tropas, reduciendo instituciones y personal no combatiente. Las exigencias se elevan al plano de la teoría militar, la dirigencia, el marco institucional de la Comisión Militar Central, las academias militares y la estrategia. También se permitirá a las empresas privadas de calidad unirse a la industria de defensa. Se prestará más atención a la industria bélica. El EPL debe obedecer en toda circunstancia las órdenes emanadas del PCCh, sin que se atisbe horizonte alguno de “nacionalización” de las fuerzas armadas.

La seguridad estatal y la estabilidad social son requisitos esenciales para la reforma y el desarrollo, dijo Xi, señalando que China enfrenta dos tipos de presiones: internacionales, que afectan a su soberanía, seguridad e intereses, y nacionales, que afectan a la estabilidad política. El ámbito de la seguridad, sin duda, será uno de los frentes de reforma más importante en los años venideros.

Las claves conceptuales

Fuentes oficiales establecen que una de las claves teóricas a destacar de este encuentro es la conceptualización del papel decisivo del mercado en la asignación de recursos, ya no solo fundamental ni básico. Ello debe cristalizar en la definición de una relación de nuevo tipo entre el mercado y el gobierno. Ahora bien, dejar que el mercado decida más no significa que se le deje decidir todo. La economía de mercado socialista necesita tanto del mercado como del gobierno, pero ambos desempeñan papeles diferentes, se dice. El gobierno intervendrá cuando el mercado falle, dejando que el mercado desempeñe su papel en tanto no agrave las desigualdades y desequilibrios que justamente se intentan corregir con estas reformas. Una adecuada relación entre el mercado y el gobierno es el núcleo del impulso económico puesto en marcha. En sentido práctico, habrá que unificar las reglas del mercado y vencer los proteccionismos regionales y locales.

Durante largo tiempo, después de 1949, la idea del mercado ha estado asociada a modo de tabú con el capitalismo. La reforma, en 1978, promovió nuevas orientaciones en este aspecto. En 1992 se formuló el concepto de economía de mercado socialista. En 1997 se destacó que el mercado, bajo el control macroeconómico estatal, debería suponer la base de la asignación de los recursos. En 2002, se formuló la intención de ampliar su papel. Ahora, teniendo en cuenta que China se encuentra en la etapa primaria del socialismo y que perdurará en ella mucho tiempo, dice la Decisión, se alarga su significación, aunque no su absolutización.

El diseño de alto nivel, por otra parte, presupone cambios en la gestión gubernamental y partidaria, modificando las funciones del gobierno, aligerando sus competencias, pero también reforzando el papel del Estado de derecho. El diseño de un nuevo marco institucional integral sugiere una clara voluntad de apoyarse más en el derecho que en la ideología, aunque esto no supone, ni mucho menos, renunciar a ella. En ningún caso el imperio de la ley se complementa con otras fórmulas institucionales presentes en los modelos occidentales. El derecho debe proveer una nueva fuente de estabilidad social y debe contribuir a proteger y reforzar el liderazgo del Partido.

Expectativas

La resolución prevé la creación de un grupo dirigente para encauzar la reforma que debe precisar en detalle la hoja de ruta, secuenciar los cambios, fijar prioridades y desactivar las resistencias. Todo ello para dar un empujón decisivo a la transformación del modelo de crecimiento que debe ayudar a encaminar problemas como la sobrecapacidad de producción, la burbuja inmobiliaria, la deuda de los gobiernos locales o la banca en la sombra. Pese a que los datos de crecimiento e inflación muestran signos favorables en una situación internacional compleja, el consumo interno se resiste. En el tercer trimestre, del 7,8%, la contribución de la inversión supuso 4,3 puntos porcentuales, mientras que el consumo solo 0,8%.

Las nuevas reformas deben contribuir a expandir el segmento de ingresos medios a más de un 50% de la población de aquí a 2050 (actualmente representa el 12%) y a garantizar un crecimiento no inferior al 7% en los próximos años para conseguir el objetivo de duplicar el PIB y el ingreso per cápita en 2020 con respecto a 2010.

La reforma debe tener en cuenta los intereses de la mayoría social. China dispone no solo de holgura sistémica para introducir estas reformas sino de gran capacidad para implementar las decisiones de política general y provocar cambios cualitativos con rapidez, sin interrupciones y garantizando la continuidad con el horizonte del largo plazo. Cabe reconocerlo así. Pero el riesgo de que los cambios sean solo cosméticos sigue ahí. El gobierno cuenta con margen de maniobra, pero siempre y cuando la reforma revierta en la mejora del bienestar social. No olvidemos que la pobreza aun existe en China, donde cerca de 200 millones de personas viven por debajo del umbral de la pobreza absoluta. La segunda potencia económica del mundo está en la posición 101 en términos de IDH.

Las medidas aprobadas privilegian la economía, pero su sentido último es social y político. Hay habrá diferencias a propósito de la secuencia, el grado y las medidas a adoptar, pero el nuevo tiempo que se abre debe fomentar la igualdad, erradicar la corrupción, reducir las brechas y colmar las expectativas. En un contexto internacionalmente incierto, es lo que el sueño chino puede representar para la mayoría de la población.

Sea como fuere, China entra en la etapa superior de la reforma iniciada en 1978 convencida de que el modelo que le permitió llegar hasta aquí agotó su impulso pero que el cambio no puede ser solo económico sino que debe ser integral. Avanzar en tal sentido sugiere consensos no fáciles de labrar, solventar incógnitas y vencer resistencias que otorgan al nuevo periodo una especial dificultad.

Xulio Ríos es director del Observatorio de la Política China.